Av Tone Langengen og Beate Sletvold Øistad

Mai 2016: «Velferdsturisme» er et begrep som brukes for å beskrive at migranter innenfor EØS-området reiser til et annet land kun i den hensikt å motta velferdsgoder, som man enten lever på i det nye landet eller tar med seg hjem.

Et annet begrep i debatten er det som kalles «trygdeeksport». Det innebærer at personer som arbeider i et annet land i EØS-området, kan sende opptjente trygdeytelser hjem til landet de kommer fra.

Bakgrunnen for debatten om velferdsturisme og trygdeeksport er de betydelige forskjellene i velferdsordninger og gjennomsnittlig levestandard innenfor EU/EØS-området.

EØS-retningslinjer

Prinsippet om likebehandling er sentralt i EØS-avtalen. Personer fra alle EØS-land skal behandles likt, og ha samme rettigheter og plikter fra første dag de lovlig oppholder seg i et annet EØS-land.

Det andre prinsippet er sammenlegging. Det vil si at man kan bruke rettigheter opparbeidet i et land i et annet EØS-land. Norge krever for eksempel minimum tre års opptjening for å få alderspensjon. Men, hvis man har jobbet to år i Polen og ett år i Norge, har man rett på alderspensjon i Norge.

Det tredje prinsippet er proratisering. Det betyr at personer som har arbeidet i flere land får alderpensjon fra alle landene der man har opptjent pensjonsrettigheter - ut fra den tiden de har jobbet. Til sist er prinsippet om eksportabilitet viktig. Opparbeidede trygderettigheter skal kunne utbetales under opphold i andre EØS-land.

Uvisst omfang

Det usikkert hvor stort problemet med «velferdsturisme» er. En utredning fra EU-kommisjonen i 2013 (ICF GHK 2013) fant at velferdsturisme ikke var særlig utbredt. De fleste som drar ut er motivert av høyere lønninger, ikke velferdsgoder.

Noen medlemsland opplever likevel velferdsturisme som et stort problem. EU-kommisjonen har framholdt at likebehandlingsprinsippet er helt grunnleggende for å sikre migrantenes rettigheter, men har nå åpnet for en diskusjon om velferdsturisme og eksport av velferdsytelser.

Debatten i Norge

Norge har mottatt svært mange arbeidsinnvandrere siden EU-utvidelsene i 2004 og 2007. Debatten om «velferdsturisme» har dreid seg om et eventuelt behov for å beskytte den generøse norske modellen fra utnyttelse utenfra.

Eksport av barnetrygd og kontantstøtte har stått sentralt i den norske debatten. I følge Brochmann-utvalget (NOU 2011:7) kan barnetrygd og kontantstøtte utbetales til et annet EØS-land så lenge én av foreldrene har arbeidet og oppholdt seg i Norge i minst 12 måneder. Hvis man arbeider i Norge kan man sende hjem barnetrygd og/eller kontantstøtte til kone og barn i Polen.

Både barnetrygden og kontantstøtten er tilpasset et norsk kostnadsnivå, og gir adskillig bedre kjøpekraft i lavkostnadsland. I følge en rapport fra NAV utgjør kontantstøtten nærmere 80 prosent av gjennomsnittlig årslønn i Polen. Dette kan gi et insentiv for EØS-borgere med barn i kontantstøttealder å reise til Norge for å arbeide.

Det har, ifølge NAV, vært en markant økning i andelen kontantstøtteutbetalinger til utlandet siden EU-utvidelsen i 2004 til 2014. Frykten er at migranter ser en mulighet til å utnytte dette systemet, noe som kan gi større utgifter for Norge.

For å motta dagpengeytelser må man kunne dokumentere at man har mistet jobben i Norge (eller fått redusert arbeidstiden med minst 50 prosent). Rettigheten til trygd kan være opptjent i et annet EØS-land, men man må ha jobbet minst én dag i Norge for å få trygd her.

Dagpenger kan eksporteres. EUs regelverk sier at arbeidsledige kan, i inntil tre måneder, overføre ledighetstrygden til et annet EØS-land. Forutsetningen er at man søker jobb der. Dette kan åpne for at velferdsspekulanter reiser til Norge for å jobbe, for senere å kunne motta dagpenger, og deretter bruke dem i et land der de er verdt langt mer.

Mulige løsninger

Det har blitt foreslått å tilpasse trygdeutsendelser til lønnsnivået i mottakerlandet, for å unngå utnyttelse av systemet. Den andre mulige løsningen er å omgjøre noen av trygdeordningene, særlig kontantstøtten og barnetrygden, til bostedsbaserte rettigheter. Dette er basert på ideen om at det først og fremst er mennesker som bor i Norge som burde få nyte norske velferdsgoder.

Trygdeeksport er en relativt liten utgiftspost på statsbudsjettet. Det er også mange som peker på at hoveddelen av trygdeeksporten går til nordmenn, i all hovedsak norske pensjonister i for eksempel Spania. Grunnet likebehandlingsprinsippet i EØS-lovgivningen kan lovendringer fort føre til at situasjonen endres også for norske pensjonister, hvilket ingen partier ønsker.

Debatten i Tyskland og Storbritannia

I Tyskland har regjeringen gått ut med krav om lovendringer og sterkere tiltak mot velferdsturisme. Det har vært viktig å få avklart hvilke trygdeytelser som kan forbeholdes de som søker jobb.

I Storbritannia har debatten om velferdsturisme rast i lang tid. Arbeidsinnvandringen er blant de høyeste i Europa, og mange briter frykter at det er høy forekomst av innvandrere som kun mottar trygd. Storbritannia er det EU-landet som i lengst tid har gått ut i ønske om lovendringer for å begrense velferdsturisme. Landet har, sammen med Tyskland, vært pådrivere for å få EU-kommisjonen til å anerkjenne velferdsturisme som et problem slik at det kan bli innført lovendringer på området.

Det er foreslått at en ikke skal kunne kreve barnetrygd uten å ha bodd og arbeidet i landet i minst fire år. Et annet forslag er å stoppe utbetaling av dagpenger til migranter fra andre EU-land etter seks måneder. Disse forslagene er upopulære, særlig blant de østeuropeiske landene.

Storbritannias vanskeligheter med å få innført disse innstramningene har ført til at ønske om å forlate EU har blitt sterkere blant mange briter, noe som potensielt kan skje etter folkeavstemningen i 2016.

Ny rettspraksis

De siste årene har EU-domstolen avsagt flere dommer som begrenser borgernes rett til trygdeytelser dersom de ikke er yrkesaktive. I en sak fra 2014 bestemte domstolen at en rumensk kvinne som hadde flyttet til Tyskland uten å søke jobb, ikke hadde rett på trygdeutbetalinger i Tyskland (Dano-saken (C-333/13)). En annen sak (Alimanovic-saken C-67/14) omhandlet to svenske statsborgere med barn, som hadde bodd og arbeidet i Tyskland, men mistet jobben etter 11 måneder. EU-domstolen slo fast at fordi de nå var å anse som arbeidssøkende, ikke arbeidstakere, hadde de ikke lenger rett på velferdsytelser, i tråd med bestemmelsene i oppholdsdirektivet. I denne saken avgjorde EU-domstolen at EU-borgere som flytter fra et annet EU-land for å søke jobb, og som har vært i arbeid i landet en kort tid, likevel kan ha rett på sosial hjelp.

En sak fra 2016, (C-299/14, Garcia Nieto) dreide seg om hvorvidt en spansk statsborger som flyttet til Tyskland hadde rett til trygdeytelser de tre første månedene av oppholdet. Vedkommende var arbeidssøker. Dommen slo fast at han ikke hadde rett på ytelser i tråd med likebehandlingsprinisppet, fordi han ikke var yrkesaktiv.

Felles for disse tre dommene er at de gir medlemslandene medhold i å begrense trygdeytelser til EU-borgere som ikke er yrkesaktive. Dommene begrenser dermed muligheten til velferdsturisme, da borgere som er uten arbeid ikke har rett til velferdsytelser i andre EU-land.

Dette har blitt tolket som et kursskifte fra domstolens side, og kan ses som et uttrykk for at EU-domstolen har blitt mer lydhør for debatten om velferdsturisme og trygdeeksport. Tidligere vektla domstolen det generelle EU-rettslige prinsippet om lik behandling for alle borgere, også i forbindelse med trygdeytelser. De seneste dommene vitner derimot om en rettspraksis der oppholdsdirektivet tillegges mer vekt, der retten til trygdeytelser kun omfatter yrkesaktive borgere. Dommene gjør det enklere for medlemslandene å frita ikke-yrkesaktive borgere fra retten til likebehandling når det gjelder trygdeytelser, med henvisning til at de ikke har lovlig opphold i tråd med oppholdsdirektivet. Det betyr at kravet om selvforsørgelse nå står sterkere.

Kilder

Friberg m.fl. (2013). Innvandrerne som skulle klare seg selv. Fafo-rapport 2013:31. 

Dahl og Ellingsen (2015). Økt eksport av kontantstøtte. Arbeid og velferd nr.1-2015. (NAV-rapport)

Hylten-Cavalius, Katarina (2016): Further limits to Union citizen’s right to equal treatment rights : Ruling in Case C-67/14 Alimanovic, delivered on 15 September 2015. Welma newsletter

Lauridsen, Nadja Schou (2016): Lydhør EU-domstol sætter stopper for sociale ydelser til ikke erhvervsaktive. Notat, Tænketanken Europa.

NOU (2011), Velferd og migrasjon. Den norske modellens framtid. Avgitt til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet 10.mai 2011. (Brochmann-utvalget)

IFC GHK (2013), A fact finding analysis on the impact on the Member States' social security systems of the entitlements of non-active intra-EU migrants to special non-contributory cash benefits and healthcare granted on the basis of resi-dence. DG Employment, Social Affairs and Inclusion via DG Justice Framework Contract

Zahn Rebecca (2015): ‘Common Sense’ or a Threat to EU Integration? The Court, Economically Inactive EU Citizens and Social Benefits. Industrial Law Journal, Årg. 44, nr. 4